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审核评估:引进院校质量评审的模式创新

(日期: 2016-07-04)

        在高等教育评估中首次采用审核评估方式,标志着我国在教育实践中第一次系统地借鉴国外的评估模式。因为审核评估所参照的院校质量评审是一种国际通行的评估模式,因此在实际借鉴时必然要比较完整地保持其基本的国际特征。同时,由于其首次在我国内地进入实践,它需要努力与中国特色的治理结构和管理文化相适应,必然会保持中国的一些本土特色。此外,鉴于我国各地的高等教育以及经济社会发展水平存在着较大的差异性,在审核评估的具体实施过程中,有必要允许各地坚持地方特色。最后,审核评估的宗旨是服务学校质量内涵建设,特别是质量保障体系的建设,因此应当基于一校一类、一校一面、一校一例的思维,支持院校的自主性、独特性和在许多问题上的唯一性,真正允许学校立足于与自己比发展,而不是与别人比高低,真正服务于学校的自主、特色和创新发展。


    保持国际院校评审的基本特征


        国外学者及相关组织对“院校质量评审”的理解是非常明确的。如经济合作与发展组织(The Organization for Economic Cooperation and Development,简称OECD)把评审(Audit)定义为“旨在增值和改进组织运作的一种独立的、客观的保障活动。它通过使用系统的、严肃认真的方法评价和改进风险管理、控制和治理过程的有效性,来帮助组织达成其目标”[1]。它还对“关注与相关地位及法规的符合度的合规性(财务)评审,和关心适切性、经济性、效率和有效性的绩效表现评审”进行了区分\[1\]。


        由此可见,质量评审是一种具有独立性、客观性、系统性和权威性的评估活动,其对象是院校质量保障活动的适恰性、健全性、活跃性和有效性,其关注重点是风险的防范、管理、控制和治理,其目的是帮助院校实现其组织目标、宗旨、愿景和使命。它可以是一种合规性评审,但更多的情况下是对院校绩效表现的一种同行复核活动过程。


        每一种评估模式都有其固有的一些基本特征,审核评估必须保持国际院校评审的基本特征,才能称其为审核评估。除了目的、对象和重点的一致性,基本的程序、方法和评估报告结构也应当保持大体上的一致性,如预访的程序、协商的方法和以不同水平为结论性意见的报告内容等。有些常用的技术方法和评估工具甚至可以直接拿来使用,如三角鉴定与痕迹追踪的技术。同时,还有实施方案、评审准则及评审员角色定位等方面的许多先进理念也值得借鉴,如:独立透明,基于证据;尊重被评,主体参与;围绕专题,深度剖析;同伴比较,鉴别风险;分享智慧,结果共商;以评助改,传播经验等,以在肯定成绩、咨询服务和挑战现状之间保持良好平衡。


        在国外的评估模式被引进和调适的过程中,受传统评估思维的束缚和本土管理文化的影响而出现水土不服的现象是难免的。评估项目的功能定位、操作办法和结论使用之间出现首尾脱节的风险,也是始终存在的。上一轮评估的影响不会一下全部散尽。因此,在模式引进时既要保持与国际基本特征的一致性,也要努力保持该评估模式各要素和各环节之间内在的一贯性,避免出现“橘生淮南则为橘,生于淮北则为枳”的现象。


     维持中国审核评估的本土特色


        在政府、学校和社会的边界还没有划得很清楚,现代学校制度和社会化专业服务机制还不够成熟的现阶段,由政府在评估方案的制定和项目的监管方面发挥较多的作用,而相关专业机构在政府指导甚至是主导下相对独立运作的情况还会维持相当长的一个时期。与国外成立专门机构完全独立开展评估活动不同,我国的相关机构专业性、独立性、权威性以及服务能力还不够强,机构的地区分布也还非常不均衡。因此,目前采取政府教育主管部门和半官方的相关专门机构分工负责,在部分专门机构的服务还难以顾及的地方暂时多发挥政府教育主管部门的作用,这种情况可能也会维持相当长的一个时期。在政府治理方式改革完成之前,在评估专业力量和专门部门培育到位之前,这种制度安排相对合理。


        首先,在学校与政府和社会之间的大章程还没有落实前,学校小章程的制定是有困难的。所以,明确高等教育质量保障与现代大学制度的关系非常关键。政府放权给学校和社会后,如何保障基本的质量,守住质量底线,使放掉的权力有人去接而不至于产生管理真空,这就必须使质量保障制度建设与现代大学制度建设同步,切实处理好两者之间的关系。把政府放掉的部分职能(除了还给学校和社区的以外)如何合理地转化为社会化的专业服务职能是至关重要的,其中包括加强社会化评估专业服务工作。评估作为学校与政府、学校与社会、社会与政府之间关系的平衡器,应是现代学校制度建设的核心环节之一。


       其次,本科教学评估实行中央和省政府两级分工管理模式,教育部制定评估工作方针政策并统筹管理,省级教育行政部门依据国家规定并结合地区需要,制定本地区的评估规划。教育部设立评估专家委员会,开展评估研究、政策咨询、指导检查、监督和仲裁等\[2\]。在评估的具体操作层面,起步阶段的院校申报、信息统计、专家培训、结果公布等方面可能都会维持相对集中化的处理方式,学校与国家状态数据库要求对接,项目管理员也要对评审员的工作方案和预审意见进行一定的审查。评估费用将主要由相关专项经费支付。结合我国国情,教育部还提出自评报告不少于三分之一要写自己的问题、原因和改进措施,专家至少三分之一必须来自于外省等要求;可能百分之五或百分之十的院校要由教育部抽评;也可能每省的一所院校将由教育部的评估中心来评估。


       再次,与国外具有完善的资质框架、院校注册标准、学业标准、质量保障准则和绩效表现指标等不同,我国的教育质量标准建设相对滞后。因此,在指导思想上强调“对国家负责、为学校服务”就更显重要。除了坚持现有的少量底线标准和借鉴国外的一些现存标准,我国的审核评估恐怕更多地还是要借助于院校各自现有的标准。评审员进入学校,首先就要看院校自定义的目标,看院校是怎么说的,做了什么,怎么做的,效果怎么样,特别是看怎么知道自身的做法是有效的,还看成绩、经验和问题在哪里,看学校对后续的改进有什么想法和打算,所有这些工作都要基于事实和证据进行判断。由于本尼特(Bennett)的证据层次理论在日常的话语体系中比较难以理解,所以可以对它作一点适当的转换,以便在实际工作中去具体落实好证据。


        最后,对评风评纪的强调在我国也是十分重要的。国外在教育行业规范和评估伦理方面已经有非常成熟的制度,评估人员对相关专业要求和工作规范的约定和执行是自然而然的。但在我国目前的管理文化和社会风气下,仍需继续加强评估行业自律,规范评估人员行为,完善评估过程监督,为评估工作的开展创造一个风清气正的环境。


      坚持各地审核评估的自有特点


        在设计和实施审核评估时,各地应该坚持自己的特点。首先,省级教育行政部门结合本地区高等教育发展需要制定本地区的评估规划并组织实施,是《教育部关于普通高等学校本科教学工作评估的意见》中规定的责权。在我国不同地区,高等教育以及经济社会发展水平存在着极大的差异,各地开展审核评估的具体工作目标应当和当地的高等教育发展战略、改革重点以及高等教育系统的中心工作结合起来。审核评估的年度评审主题以及相关院校的具体评审专题,可以与系统内的其他相关工作合理衔接。当然,也要注意避免评估功能扩大化,对夸大评估作用、模糊评估边界的行为始终保持警惕,使审核评估保持其纯粹、有限的专业活动的本色。


        其次,各地的教育评估机构建立情况也各不相同,在培育评估力量和评估能力建设方面存在极大的差距,因而在确定评估主体和具体实施评估工作等方面,肯定会有不同的要求。如:评估方案主导者不同,各相关方面的角色关系不同,实际评估主体不同,具体实施过程和方式不同,费用承担办法不同等。各地应因地制宜地制定好自己的方案。


        再次,要鼓励各地进行统一模式下的方法创新。一个标准、一种要求往往意味着一种质量、一种结果,只有允许探索和创新,才会有真正的发展、真正的特色、真正的质量。各地可以根据自己的需要,在与国际接轨和创出自己的亮点方面有所不同的考虑。如:增加预访程序和结果协商环节;开展师生满意度等方面的调查;综合性的评审和专题性分析相结合;同类型同层次伙伴院校的基准参照;结构化、分专题式的写实性报告;分层次审核结论标识及其评审细则;三角鉴定、痕迹跟踪等技术的使用;质量保障最佳实践经验的识别与传播;评后进展报告制度的建立;邀请学生评审员担任观察员等。


        最后,在确定结论性意见方面,各地也应当进行大胆的探索,以尽快建立我国实施审核评估的有效范例。确定对质量保障机制的信心水平等,是作为写实性评估报告的一个非常自然的有机组成部分,而不作为一种评估等级。它只有在与具体的证实断言、称赞推荐和劝告提议结合在一起时才是具有实质意义的、有说服力的。在确定这种带有一定结论性的评估意见时,应非常慎重,要与被评院校协商一致。而一旦给定具体的意见后,也不宜作过度解读和人为炒作。要真正以一种平常心态来看待这样的意见,把更多的情感和能量转向评后的改进。确定结论性评估意见要基于合理、详尽的评审细则,但这些细则是质性的“镜子”,而不是有刻度、可度量的“尺子”。当然,在评估者内部可借助百分制、五分制或者其他等级制,来更为准确地界定结论性意见的层次,具体过程及细节不对外公布\[4\]。结论性评估意见不得与优惠政策和院校名誉等挂钩,更不能采取惩戒性措施对学校“打板子”,这是保证审核评估健康开展的关键。各地确定使用怎样的具体结论性意见,可视当地情况有多种不同选择。这些可供选择的结论类型中,信心水平和达标程度最具总体的概括性;信心水平除了院校质量保障对社会负责的含义以外,还最具有必要的模糊性;风险水平、绩效表现水平和发展阶段通过对实际状况的具体描述,最具实证性;接受程度和满意程度最具主观性;整改水平、回访周期和结论性质是对评估后的后续质量改进的不同要求和期许,一般不适合直接作为结论性意见,但是可以配合其他专业性评估结论意见,作为院校自身或教育主管部门用以推动后续改进的建设性意见。如果为了显示行政推动力度而将最后的三种意见作为评估结论意见,则要对评估项目的管理风险保持足够的警惕。


     支持院校质量建设的各种特例


        评估是一种涉及价值判断的活动,而价值体现的是现实中人的需要与事物属性之间的一种关系。价值具有两大特性:主体性、多维性。一方面,由于价值关系的形成是以主体的需要为主导因素的,因此客体对于主体的意义就会因主体及其需要的不同而不同。另一方面,表现为一定整体的任何一个层次的主体,其价值关系都具有多维性或全面性。因此,无论是发展的适应度和条件的保障度,还是目标的达成度、保障的有效度和用户的满意度,都要从学校的质量主体地位出发,去理解、去把握。同时,上一轮评估的关注重心是院校一级,这次的审核评估应该重心下移,更多地关注质量保障机制在院系一级的实际运作,最终要指向师生层面的质量维度。为此,全体教职工以平常心、正常态,学习心、开放态积极参与,这对于审核评估顺利、健康、有效实施至关重要,不可掉以轻心。


        既然院校的自我目标参照是审核评估活动的出发点,那么以校为本的理念就应当贯彻始终。评估目标达成中的目标是学校的目标,确定目标是否已经达成的证据是学校的证据,最终达成目标所体现的也是学校的质量提升。因此,学校的目标愿景、实施策略、绩效表现和特色创新始终是关注的重点,也是评估后提出结论意见和改进建议的主要依据。最后,整个评估活动定位得准不准、规划得周密不周密、实施得有效不有效,主要是看对学校所说、所做和所获能否有一个比较精准的把握,看给学校画的像到底像不像,看是否帮助了学校的组织性学习,满足了学校的期待,得到了学校的认可。服务学校质量内涵建设,使学校更强、更自信、更知道如何自处,是审核评估工作的最后依归。


        审核评估的审核范围已经具有比较好的兼容性和通用性,为主体目标导向、通用标准参照、院校背景分析和同行伙伴比对等提供了现实的可能性。接下来就是要用这样具有兼容性和通用性的质量标准来核查各学校各不相同的目标、条件、情况、需要和可能,真正地做到一校一类、一校一面、一校一例。只有这样,才能充分发现各校的个性化做法,才能反映各校的最佳实践,才能找到各校针对自身问题的答案,才能让学校真正以一种平常心、正常态,学习心、开放态来欢迎外部的介入和帮助。


        哈维(Harvey)曾对评估的威胁性与开放性之间的关系进行过有说服力的研究,得出的结论是威胁性与开放性成反比关系,只有降低威胁性才能给诚实反思提供机会,才能提高评估的实效性\[5\]。因此,审核评估应当降低威胁性,扩大开放性,充分发挥学校对于自评的自觉性、主动性和积极性,让自评的各种管理风险降到最低,让校内的各种学业风险能够真正得到显现,让自评过程中积聚的动能和势头在外部评估前后得以延续。要从教师的专业经验和学生的就读体验出发,有效地发挥广大师生在协助外部评估、参与质量建设和推动校内变革中的作用。要对照审核范围,充分了解院校各自的经验;要围绕引导性问题,充分认可学校的不同答案;要围绕评审专题,多把脉、诊断,不开处方;要针对学校的问题,多出主意、提建议,少出难题、“打板子”,多些交流,少些“指导”。评估工作要做到让人无话可说、心服口服,首先要能够让其有话想说,甚至无话不说。


        院校内部质量保障策略及体系的独特性、唯一性,与其适恰性、健全性、活跃性和有效性同样重要。目前,许多院校实际上已经搭建起了自己的内部质量保障框架,有的看上去还十分精致、完美。但是,形式的完美后面,其对于质量强化、质量改进、质量文化建设到底是起到什么样的作用,还没有人给出完美的答案。在这样的背景下,要给学校的自评过程、参评时机和自我改进等多一些自主空间。不要急于去规范、去约束,给创新更多的空间,给特例更多的理解,给学校更多的时间,给质量更多的机会,使审核评估成为真实有效的评估,真正专业的评估,真情操作的评估。


原文刊于《高校教育管理》2014年第3期P26-30,作 者: 袁益民,研究员,江苏省教育评估院副院长,从事教育评估理论研究。

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